制定并完善學校章程，依據章程加強和規范學校管理，是我國《教育法》和《高等教育法》的明確要求，是建立現代大學制度的需要。然而，與此不相稱的是，我國大學章程制定工作沒有引起有關方面應有的重視，現在很多高校仍沒有制定章程，這極不利于高校的穩定與發展。通過對國外大學章程建設的特點及內容進行分析了解，或許是有益的。

    一、國外大學章程的主要內容及特點

    世界各國大學的章程，因本國的國情不同、歷史文化傳統不一，以及學校的校情有別，其內容也有較大差別。但由于章程本身的性質和作用，決定了各國大學的章程會有一些共同的特點，可概括為如下5個主要方面：

    國外大學章程一般都重視對學校辦學目的、發展目標、主要任務的規定。東京大學的章程分為序言和正文兩部分，在序言中慨括地講述了東京大學的歷史以及它的使命和愿景，指出“東京大學將努力使自己建設成世界一流的學術研究機構，并且培養出有全球性發展眼光的知識分子，這些知識分子將為實現一個沒有偏見的社會，為促進科技進步和創造新文化做出貢獻”。同時，其正文明確規定，東京大學的目標“是以學術自由為基礎，不斷追求真理，創新知識，使其教育和研究保持在世界領先地位。”學校的教育目標是“除了傳授學生專業知識、培養學生的理解能力、洞察力、實踐能力和想象力之外，還培養學生的領導品質，擁有這種品質的學生具有國際化性格和開創精神。”哥本哈根大學在其章程的第一部分規定了學校的目標和任務是“進行研究并提供最高學術水平的高等教育。學校必須確保學術自由并為傳播知識和學術成果做出貢獻。”康奈爾大學的章程規定學校的主要任務是“為了推動學校工業課程的自由及實踐教育，學校主要教授與農業、機械相關學科的知識，包括軍事戰略等。”密歇根州立大學在章程的序言中指出，“作為政府贈與地的學校，其職責是提供農業、工業及其它課程的自由性及實踐性教育，為學生的學術生涯和職業生涯做準備。”由上可見，大學的辦學目的、發展目標、主要任務等事關學校發展的重大的基本的問題，是國外大學章程決定的重要內容。

    國外大學章程非常重視對學校內部管理體制的規定。國外大學的內部管理體制一般為董事會(或叫評議會、理事會等)領導下的校長負責制。董事會是學校的最高決策機構，行使的職權具有決定性和宏觀指導性。如哥本哈根大學章程規定，評議會“根據校長的提議，討論并批準學校的組織機構、收支預算，決定學校章程的通過及修訂以及批準學校的其它各項規章制度”。校長是學校的最高行政負責人，擔負學校辦學、發展的全面職責。耶魯大學章程規定，“校長是學校的首席執行官，是各學院、學院委員會、行政部門的成員和法人代表”。麻省理工大學章程規定，“校長是學校的首席執行官，是法人的當然成員；是執行委員會的主席和當然委員；是發展及投資委員會的當然委員”、“準備執行委員會會議的議程、代表執行委員會處理所有的事情”。委員會是學校管理各方面事務的基本組織，國外大學根據需要設置了各種各樣的委員會，并對這些委員會的職責作出了具體的規定。如耶魯大學章程中根據職責不同共規定了12個委員會，分別負責財政、審計、投資等涉及學校工作各個方面的具體事務。如哥本哈根大學章程規定：“評議會由校長和14名成員組成。其中2名為任命的校外成員，還有5名院長，2名研究人員和其他教師的代表”；“學院理事會由以下15名成員組成：院長、被任命的2名校外成員和12名其他成員。這12人分別代表研究人員及教師、技術管理人員、學生，他們的比例是2：1：1。”耶魯大學章程規定“每個學院的終身教授同時是行政人員，他們和校長、教務長、院長一起組成終身職員理事會。該理事會是學院的管理機構，處理有關教育政策、學院管理的事情”。

    國外大學章程重視對學校與外部關系的規定。如何正確處理學校與外部的關系是學校能否正常運行以及體現其自治的關鍵。國外大學的章程都比較注重學校與外部關系的規定。如耶魯大學章程規定，法人機構的19名成員中有3名當然委員，他們是“耶魯大學餃長、康涅狄格州州長和副州長”。這樣，政府官員參與學校法人機構，有利于學校與政府及社會各方面關系的處理。該章程同時規定，除法人代表之外，學校還有一名負責紐黑文市、州政府事務及學校發展的副校長，其職責是“根據校長的授權，處理學區和州政府的關系，協調學校在紐黑文市的主動權”。東京大學更看重學校與社會的關系，并且強調它的公益性。其章程規定：“東京大學將積極推動教育發展以滿足適合需要，為社會會員提供高水平的專業化教育和終身學習的機會”。“東京大學將保持其組織的靈活以應對社會和經濟變化，它將與校外的知識分子合作并不斷開發與國外的聯系”，“為了回饋社會，學校會將其最新的研究成果應用到教育中并培養出新一代的優秀學者”。

    國外大學章程重視對學生及校友的規定。學校最根本的任務是培養人。從法學的意義講，學生是在依法成立的學校及其他教育機構中取得學籍，并在其中接受教育的公民。作為法律關系的主體，學生依法享有權利。學校作為專門實施教育教學活動的機構，在保護學生權益方面負有重要職責。國外大學的章程都比較注重對學生合法權益的規定。如東京大學章程規定：“東京大學將對學生的成績定期進行嚴格、恰當的評價”，“為了給學生提供最好的教育環境并掃除學習障礙，學校將努力建立一個經濟支持制度”。密歇根州立大學章程中有一章內容規定了校董事會與學生的關系。其中規定：“校董事會為來自密歇根州和其他州或國家的有資格的學生提供平等的受教育的機會”、“校董事會授權校長聽取并摒決學生投訴的重要的事情”。校友是學校不可缺少的特殊資源，他們是寶貴的教育資源、人才資源和信息資源，他們在社會中的作用，通常被視為檢驗學校人才培養質量和學校地位的重要標志。通過與校友的聯系可以擴大學校與社會的聯系，促進學校教育事業的發展。國外大學章程中關于校友的規定，體現了校友對于學校的重要性，同時也體現了學校應該持續關注和幫助校友的發展，促進雙方的互動互惠。如耶魯大學章程規定，19名法人成員中“有6名校友，由校友會根據規定選舉產生”，“校友會的目標是為耶魯大學服務，為校友和學校提供彼此交流的渠道。”麻省理工大學章程規定“法人的成員包括15名由校友會命名的成員”。 國外大學章程一般都規定了章程的制定及修訂機構。大學章程是學校的“基本法”，是學校辦學和管理的基本依據。因此，國外大學章程的制定機構一般都是學校的決策機構。學校決策機構的名稱不盡相同，一般叫董事會、評議會、理事會等。國外私立學校的董事會一般由學校創辦者及其代理人、其他資助學校的人和校友組成。公立學校董事會也具有法人資格。不管是公立學校還是私立學校，其領導體制都是校董事會領導下的校長負責制。因此董事會作為學校的最高領導機構和法人機構，其職權包括了制定學校的章程。如麻省理工大學章程規定，學校章程的制定及變更“必須在法人會議上進行”。有的學校如根本哈根大學的章程有評議會制定，但該章程只有得到了教育部門的同意后方可實施。關于章程的修訂，各校修訂程序有所差異，但都是章程中必不可少的內容。耶魯大學章程第61條規定“該章程的更改、修改、廢除或代之以新章程，需由出席董事會會議或特別會議的2／3成員投票通過方可進行，但是關于章程修訂、廢除、增加或代替的提議需在會議召開前至少三十天內通知其成員或以郵件告知”。東京大學章程則規定“校長通過獨立制定的程序可以修訂章程”。

    二、國外大學章程對我國大學章程建設的幾點啟示

    我國與別國的政治制度及國情不同，我國的大學與世界上其他國家的大學校情也有差異，但國外大章程建設的實踐及經驗，對我國加強大學章程建設有重要的借鑒意義，特別是在當前我國大學章程制定工作嚴重滯后的情況下，其意義更為彰顯。

    制定完善的大學章程是大學健康順利發展的有利保證，我國大學應加快章程的制定步伐。國外大學章程的制定實踐告訴我們，大學是一個法人機構，它的運作要有法可依、有章可循。只有具備了完善的大學章程，才有利于大學的穩定及發展，才有利于保護學校及其成員的利益不受侵害，同時避免不必要的法律糾紛。我國清末民初的京師大學堂和解放前的國立北京大學、清華大學、交通大學在當時都有自己的章程。新中國成立后的很長一段時間，學校章程問題沒有引起有關方面應有的重視。1995年頒布的《教育法》和1998年頒布的《高等教育法》，明確要求學校必須具備章程，這在一定程度上提高了人們對學校章程重要性的認識。但時至今日，全國絕大多數高校仍沒有制定學校的章程。學校沒有章程，不僅公然違法，使依法治校成為空喊口號，而且不利于現代大學制度的建設，更不符合國際高等教育的通行做法。因此，必須加強我國大學章程的制定步伐，盡快改變學校“無章可循”的不良行為和違法局面。

    我國大學章程應對學校的領導體制做出重點規定。大學的辦學目的、發展目標、主要任務等，是國外大學章程規定的重要內容。同時，國外大學章程很大一部分內容是關于學校內部管理體制的規定，其中又特別對學校董事會和校長的職責、權限做出規定。國外大學的領導體制一般為董事會領導下的校長負責制，董事會是學校的最高決策機構，涉及學校改革與發展的重大問題，如校長的篩選與任免、學校經費的預算、學校各項基本決策、學校的長期規劃等均由董事會集體決定。校長是學校的最高行政負責人，董事會把處理日常事務、管理學校的大部分權力交給校長，因此校長有較大的自主權。而目前我國高校的領導體制為黨委領導下的校長負責制，即學校黨委會(或黨委常委會)是學校的最高決策機構，校長是學校的最高行政負責人，校長履行職責、權限的主要方式為校長辦公會或校務委員會。因此，我國大學章程在對學校的辦學目的、發展目標、主要任務等做出規定的同時，應針對我國大學的實際，明確規定學校黨委會(或黨委常委會)、校長辦公會(或校務委員會)及黨委書記、校長在學校發展與管理中的職責、權限，明確規定黨委書記在學校黨委會(或黨委常委會)中的地位和角色、校長在校長辦公會(或校務委員會)中的地位和角色。這樣做有利于提高學校的辦學效率和管理質量，避免當前在一定程度上存在的黨政不分、以黨代政、學校行政效率較低的現象。

    我國大學章程應對教授治校做出科學、明確的規定。國外大學的學校管理過程中非常重視發揮教授的作用，學校許多重要的管理機構、許多重要的決策都注意吸收教授代表參加，特別是學術管理方面，教授起著決定性的作用。相比較而言，我國大學教授在參與學校管理與影響學校決策方面的權力明顯不足。造成這種狀況的最主要原因是我國大學缺乏充分發揮教授在辦學中重要作用的機制和環境。長期以來，我國大學不管是學術事務還是行政事務，大小事情都是行政領導說了算，行政權力遠遠大于學術權力，沒有形成一種行政權力與學術權力相互制約相互依存的關系。在這種背景下，大學教授就很難真正參與到學校的管理中來，包括學術管理方面教授也只是起著輔助性的作用，沒有太多的發言權。這是違背大學管理規律的，也是當前建設高水平大學和世界一流大學的主要障礙之一。當前，大學內知識和學科分化明顯的趨勢，使得學術管理成為大學管理的重要內容和重要方面。我國大學章程應明確和建立教授參與學校管理的機制，明確學校重要的管理機構、重要的決策都應吸收教授代表參加，特別是應明確教授是學術權力的行使者，在學術管理中發揮主導作用。這樣才有利于形成學術管理和行政管理的并行通道，使它們相互制約，共同推進大學的管理工作。

    我國大學章程應規定學校與外部的關系，尤其是應明確學校與舉辦者之間的權利義務關系。如前所述，國外的大學非常重視學校與外部關系的建立，并通過學校章程來規范和推動這種關系的建立。我國要建立現代大學制度，需要良好的外部環境，特別是需要政府和高校兩方面的努力，在這一過程中應進一步理順政府與高校之間的關系，使高校成為面向社會依法自主辦學的實體。大學是開展教學和科學研究活動的主體，是獨立辦學的主題，它應該獨立行使其自主權，政府不應對屬于辦學者的職權，如內部教學活動、科學研究、內部管理及與社會的聯系等予以干預。政府的職責范圍主要是對大學在方針、政策、法律規范方面評估等進行宏觀管理。因此，我國的大學章程應明確大學作為獨立法人所承擔的責任及職責范圍，同時規定所有學�；顒拥拈_展都必須接受政府的宏觀調控與管理，遵守國家教育法律法規的規定。在市場經濟條件下，高校應面向社會、面向市場，了解、捕捉和感受社會對人才的需求情況。高校既要自我發展，又要自我約束，并且重視社會責任。我國大學章程應重視對學生與校友的規定。學生是學校教育和管理的對象，同時也是學校重要的成員和自己學習的主人，學生參與學校教育與管理的程度、水平，直接影響學校教育目標和人才培養目標的實現。因此，國外的大學都非常重視對學生合法權益的保護，重視學生參與學校的管理；學校的許多重要管理機構都吸收學生加入，強調他們的主人翁意識和平等主體地位。我國的大學比較重視對學生的管理．但更多地是把學生當成被動管理和要求的對象，而對于學生合法權益的保護，特別是對學生參與學校管理的權益保護比較欠缺。因此，通過制定學校章程明確和細化學生參與學校管理的權限，特別是對于涉及學生自身權益的重大問題，學生應有較大的發言權和決定權。同樣重要的是，在學校的發展與管理中，校友的資源和力量不可忽視。因為校友與學校有著一種天然的聯系和情感。借鑒國外的經驗，我國的大學應更加重視校友資源的開發與利用以及對校友權益的維護和保障，并通過學校章程予以確認。

    我國大學章程應明確制定與修訂章程的機構。應根據國家教育法規的有關規定及精神，對于公辦高等學校，學校章程由學校先行起草，經學校教職工代表大會及學校黨委會(或黨委常委會)審議通過后，報主管的行政部門核準：對于民辦高等學校，學校章程由學校董事會制定。學校在制定章程時，還應根據本校的實際情況對學校章程的修訂做出明確的規定。

    (陳立鵬  張建新  陶 智，原文載于《中國高等教育 2007年第10期)